山东省减轻中小学课外负担工作调研报告

基础教育处

山东省是人口大省、教育大省，截至2017年统计数据，全省在校中小学生1203万人（其中高中在校生165万人、义务教育在校生1038万人），共有普通中小学校13298所（其中普通高中592所，义务教育学校12706所）。受儒家传统文化影响，我省家庭、社会教育氛围浓厚、重视程度高，也受“学而优则仕”等观念影响，个别地区教育政绩观和家长成才观存在偏差，注重升学率和考试成绩，导致部分学生课外负担重。2018年中央经济工作会议指出，要着力解决中小学生课外负担重的问题。习近平总书记在全国教育大会上指出，要努力构建德智体美劳全面培养的教育体系，深化教育体制改革，健全立德树人落实机制，扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学等顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题。近年来，我省坚持内外兼治、标本结合、综合施策，着力减轻中小学生课外负担，但也存在着一定的困难和问题。

一、主要工作做法

我省坚持从转变应试观念着眼，从规范校内办学行为和校外培训机构入手，运用考试评价的指挥棒作用，加强课后服务工作，着力减轻中小学生课外负担。

（一）深化综合改革，引导树立科学的教育观、质量观、人才观

2014年，省委、省政府启动了新一轮基础教育综合改革工作，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于推进基础教育综合改革的意见》（鲁办发〔2014〕55号），提出坚持育人为本原则，遵循教育规律，把促进学生健康成长作为出发点和落脚点，克服应试教育倾向，解决好学习为什么、教学为什么、办学为什么的问题。设计部署了课程教学、招生考试制度、评价制度等七大改革任务。建立教育质量综合评价制度，完善包括学生学业水平、学生学习动力、学生课业负担、班额标准化、师生关系、教师教学方式、校长课程领导力、家长满意度等指标的评价体系，配套出台了《关于开展中小学教育质量综合评价工作的指导意见》（鲁教基发〔2015〕2号），改进中小学校教育教学行为、提升办学质量，标本兼治减轻学生课业负担。每年开展群众满意度评价和学生课业负担监测，结果向社会公布，接受监督。近年来，省教育厅等各有关部门制定了近20个配套意见，各市党委政府均制定出台了实施方案，省政府多次举办面向市县两级政府及教育、人社、编制、财政、发改等部门负责同志的基础教育综合改革培训班，各市、县（市、区）层层将综合改革意见精神培训、传达到每一位校长和老师，进一步统一思想、提高认识，逐步引导树立起科学的教育观、质量观、人才观。

（二）扭住应试问题，严格规范校内办学行为

紧盯应试教育回潮和唯升学率导向的问题，抓规范、立规矩。2012年，山东省人民政府第255号令公布了《山东省对违规从事普通中小学办学行为责任追究办法》，面向各级各部门、各中小学校、教师，明确了34项违规办学行为情形和责任追究办法。作为基础教育综合改革的配套制度之一，省教育厅2015年制定出台了《山东省中小学教学基本规范》（鲁教基发〔2015〕6号），从课程管理、教学管理、教学实施、课外指导、教学评价、教学研究、组织保障等七个方面着手，明确目标要求、实施规范和操作细则，让教育教学有律可遵、有章可循。在课程开设方面。强调必须坚持“零起点”教学，严禁“超纲教学”“提前教学”，禁止加班补课。印发了《关于做好小学一年级“零起点”教学工作的通知》（鲁教基字〔2018〕18号），制定出台小学一年语文、数学学科的“零地点”教学标准，严禁“超纲教学”“提前教学”，小学教师、小学校长、县级教育行政部门层层签订“零起点”教学承诺书，公开了省市县三级监督举报电话，坚决防止课外、校外的提前教学冲击正常教学计划。在作业布置方面。严格控制学生书面作业量，提倡分层布置作业，禁止让家长代为批改作业。在日常考试方面。强调少考试、不公开学生成绩、不得单纯以考试成绩评价学生和教师。省教育厅公布了办学行为监督举报电话、邮箱，定期开展校内办学行为督查排查。省委、省政府结合基础教育综合改革推进督导，对校内办学行为组织各有关部门实施了4次专项督查，督查结果向社会公布。2018年，省教育厅等5部门联合开展了校内办学行为规范治理专项行动，对全省13298所中小学校办学行为进行了全面排查，排查整改问题53条次。

（三）发挥导向作用，深化考试招生制度改革

科学运用考试招生的指挥棒作用，2015年制定出台了《关于普通中小学招生入学工作的指导意见》，2014年被教育部确定为第二批新高考改革试点省，积极推进考试招生向多次机会、等级表达、综合评价、多元录取转变。一是坚持和完善义务教育就近免试入学制度。每年暑期前，印发义务教育学校招生入学通知，做好秋季学生新生录取工作。按照就近入学、对口直升的原则，划定义务教育学校招生范围。强调免试入学，禁止所有小学、初中（包括民办学校）通过考试、面试、面谈、考查等任何方式或擅自附加条件招生。二是改革中考招生制度。建立高中阶段学校统一招生平台，统筹做好普通高中和中等职业学校的招生工作。制定出台了《关于完善初中学业水平考试和综合素质评价制度的指导意见》，将初中学业水平考试分为考试和考查科目，考试科目成绩采取等级呈现方式，考查科目成绩分为“合格”“不合格”，强化综合素质评价结果在高中招生录取中的比重，普通高中招生依据初中学业水平考试成绩和综合素质评价结果，实行多元评价、等级录取。清理规范高中招生加分项目，取消国家明确规定以外的所有加分项目。支持学校根据办学定位和办学特色制定录取方案，经批准后择优自主录取学生。充分发挥招生指标分配对促进初中学校均衡发展的积极作用，公办优质普通高中60%以上的招生计划指标要分配到初中学校，录取学生。严格各地跨市招生管理，公办高中不得跨市招生，民办高中跨市招生由省教育厅统一备案审核，严禁虚假宣传、抢生源。三是积极推进新高考改革。制定出台了《山东省深化高等学校考试招生综合改革试点方案》《山东省普通高中学业水平考试实施方案》《山东省普通高中学生综合素质评价实施办法》。不区分文理科，采用“3+3”方式考试，主要依据语文、数学、外语3科统一考试成绩和考生自主选考的3科等级考试成绩，参考学生综合素质评价择优录取。目标就是要形成分类考试、综合评价、多元录取的高校考试招生模式，健全促进公平、科学选材、监督有力的高校考试招生体制机制。2017年启动高考招生制度综合改革试点，2020年将整体实施。四是严禁宣传中考、高考成绩。每年下发通知，要求各地不得宣传中考、高考升学率，不得宣传中、高考状元。今年要求全省592所高中校长签订承诺书，不宣传高考升学情况，防止炒作升学率和考试成绩。

（四）坚持疏堵结合，着力治理校外培训机构

一直以来，我们都高度重视校外辅导培训机构的监管、规范工作。2016年，省教育厅制定出台《关于进一步加强民办非学历教育机构规范管理的通知》，要求各市进一步明确、规范教育机构基本办学条件与设置标准、审批条件与审批程序。印发《民办教育法律法规政策选编》，举办民办教育管理培训班，召开座谈会，指导各地通过联合执法、评估督导、年报年检、“双随机、一公开”、“星级”评估、行业自律、社会监督等多种途径实施监管。各地积极贯彻落实，济南制定了《民办培训学校办学水平评估指标体系》，威海制定了《威海市民办教育机构办学评估方案》《威海市民办教育办学指南》创新监管方式。2018年起，按照教育部办公厅等四部门要求，开展了校外培训机构专项治理工作，省教育厅等五部门联合印发了《切实减轻中小学生课外负担专项行动实施方案》（鲁教基字〔2018〕18号），推动由各级政府组织教育、公安、工商、民政、人社等部门，组织开展了拉网式排查，将排查的31090个校外培训机构全部登记造册、纳入监管。排查出存在证照不全、安全隐患、超纲办学、强化应试、组织竞赛、与招生考试相挂钩等问题机构25166个，全部建立问题台账，启动了整改督办程序。将教师有偿补课作为校外辅导治理的重要内容。每年开展“树师德、正师风”治理教师有偿补课专项活动，持续保持高压态势，严厉打击教师校外有偿补课、到校外机构兼职或为校外培训机构拉生源的行为，今年以来，全省共查处教师有偿补课102起，并指导各地将查实处理结果向社会公布，营造了风清气正的教育行风。

（五）着眼群众难点，探索创新做好课后服务

着眼于中小学生、特别是小学低年级学生学习日放学后的接送难、看管难问题，2017年省教育厅印发提出了指导意见，各地结合实际，开展了系列创新探索。当前，我省中小学课后服务主要呈现出五种方式。一是政府支持、学校组织方式。如济南市拟按照每生每年300元经费标准拨付学校；威海市按照每生每小时2-4元的标准，设立托管专项经费，以增加绩效工资总量的方式拨付；潍坊市争取市财政彩票公益金支持，对9个区开展延时看管服务的101处小学，每校给予了15万元的启动经费支持。二是家长主导、学校配合方式。青岛市探索开展了“以学校家委会为主导、学校参与配合”，依托学校的场所和设备开展课后服务工作。三是坚持自愿、学校组织方式。部分地市探索建立起家长申请、班级审核、学校统一实施的课后服务工作机制，由学校和家长签订学生课后服务委托协议，学校统一组织实施。四是志愿者参与、社区组织方式。莱芜市探索了以社区、儿童成长关爱活动室等为主体，依托学校、校园关爱驿站、校外成长共同体、儿童成长关爱活动室、文化宫等公共文化服务场所和设施，以招募志愿者、鼓励教职员工、吸纳家长义工等方式组建教师队伍，为中小学生提供课后服务。五是“四点半学校”方式。德州市建立政府财政专项拨款、社会捐赠等多渠道经费筹措机制，探索建立了“四点半学校”，以村（社区）为单位，从大学生村官、退休教师、巾帼志愿者等人员中选聘辅导员，开展课后服务。

（六）强调家校共育，引导家长树立科学理念

注重引导广大家长形成科学的成才观，强调家校共育助力中小学生身心健康成长。一是加强家校沟通协作。加强家长委员会建设，健全各级家委会组织，92.39%学校（幼儿园）实现了学校、年级、班级家委会全覆盖。定期召开家长会、进行家访，强化家校沟通、家校共育。二是加强家庭教育指导。组建了家庭教育专家指导委员会，全省17市均建立家庭教育工作管理指导服务体系，15市成立了市级家庭教育研究指导中心。省教育厅组织在全省教育系统构建了市县校三级家庭教育协调员工作体系，共设立家庭教育协调员共25747人，负责各级家庭教育组织协调工作。发挥典型带动作用，创建了649所家庭教育示范基地，启动实施了乡村学校共育种子教师万人培育计划，计划为每1所乡村学校（幼儿园）培育1名家庭教育业务教师，提升家庭教育工作水平。三是加强家长教育引导。注重家长教育，设立家长学校26050所，覆盖了90.78%的中小学（幼儿园）。印发了《中小学（幼儿园）家长学校课程指南》，教育引导广大家长树立科学育儿理念，消除盲目攀比心理。

二、仍然存在的突出问题

虽然我省在减轻中小学课外负担方面做了一些工作，但仍存在一定的问题。

2017年，省教育厅委托零点调查公司对中小学满意度情况进行了调查。调查以学生家长为调查对象，通过短信推送问卷方式对全省各市、各县（市、区）进行了教育满意度调查，共选取样本17.3万个，其中小学7.4万个、初中6.3万个、高中3.5万个。调查以期更直观清楚地展示中小学生课业负担为目的，就中小学课后作业时间、课后补课情况、参加校外辅导培训情况、睡眠时间等几个问题进行了重点调查。

（一）中小学生书面作业量超标情况存在。

书面作业调查主要针对义务教育学段学生家长展开。调查显示：

1.小学阶段。我省规定小学生每日书面作业时间不超过1小时，其中符合规定的比例为51.5%。全省17市有5市符合规定比例在50%以上，最高为淄博市73.4%；其余12市符合规定比例不足50%，其中最低符合规定比例仅为31.5%。

2.初中阶段。我省规定初中学生每日作业时间不超过1.5小时，符合规定的比例为53.3%。有7市符合规定比例在50%以上，最高为潍坊市75.4%；其余10市符合规定比例不足50%，其中最低符合规定比例仅为34.8%。

（二）中小学生参加课后辅导培训占三成以上。

1.从学生比例上看。受访家长中反馈，小学阶段参加课外培训班的学生比例为36.5%；初中阶段参加课外培训班的学生比例为33.4%；高中阶段参加课外培训班的学生比例为33%。

2.从参加培训类型上看。小学阶段参加学科培训类比例为40.8%，参加兴趣特长类培训比例为41.2%，参加竞赛考级类（竞赛考级类培训与学科培训类、兴趣特长类有交叉）培训比例15.2%；初中阶段参加学科培训类比例为71.9%，参加兴趣特长类比例21.4%，参加竞赛考级类比例5.1%；高中阶段参加学科培训类比例为63.4%，参加兴趣特长类比例23%，参加竞赛考级类比例11.5%。

从数据上中可以看出，小学阶段没有升学压力，家长安排孩子参加兴趣特长和竞赛考级类培训比例较大；初中面临中考压力，参加学科培训类比例最高；高中本身学习压力较大，课外作业和校内学业紧张，参加学科辅导培训比例较低，参加兴趣特长培训和竞赛考级培训据我们了解多是为了参加艺体生考试和自主招生。

3.从参加时间上看。小学阶段每周参加课外培训辅导时间在2小时以上比例为43.2%；初中阶段每周参加课外培训辅导时间在2.5小时以上比例为38.0%；高中阶段每周参加课外培训辅导时间在3小时以上比例为17.9%。

（三）中小学假期补课未完全禁止。

虽然我们三令五申，不允许中小学组织课后补课，但是仍有部分学校违反禁令。调查显示：

1.小学阶段。学校不存在假期补课现象的比例为94.4%，仍有5.6%的学校存在假期补课的情况。

2.初中阶段。学校不存在假期补课现象比例为92%，仍有8%的学校存在假期补课的情况。

3.高中阶段。学校不存在假期补课现象比例为87.8%，仍有12.2%的学校存在假期补课的情况。初中、高中面临升学压力，假期补课比例明显高于小学。

（四）近半数中小学生睡眠时间达不到指导标准。

我省将小学生、初中学生、高中学生睡眠指导时间分别定位10小时、9小时、8小时。调查显示：

1.小学阶段。学生每日睡眠时间达到10小时的比例为8.9%、达到9小时以上比例为38.7%。

2.初中阶段。学生每日睡眠时间达到9小时的比例为14.7%、达到8小时以上比例为49.5%。

3.高中阶段。学生每日睡眠时间达到8小时的比例为22.6%、达到7小时以上比例为59.8%。总体上看，中小学生达不到指导睡眠时间的比例虽然较低，但半数左右都处于1个小时的差额之内，过半学生睡眠时间较有保障。

三、中小学生课外负担存在问题主要原因分析

中小学生存在的课业负担重表象上体现在作业多、睡眠少、加班补课和参加课外辅导培训等，但有其深层次的原因。主要表现在四个方面。

（一）部分地区、中小学校教育政绩观存在偏差。

个别地区、中小学校没有形成正确的教育政绩观，仍然片面地以升学率和考试成绩为主评价学校、评价老师。个别学校、部分老师不按教育规律办学、教学，仍在用加班补课、海量作业、题海战术、组织考试等追求学生考试成绩，偏离了素质教育方向。我们明确要求义务教育阶段必须面试就近入学，但满意度调查结果显示，全省小学生免试入学的比例仅为65.5%，最高的淄博市免试入学比例为85.3%；初中阶段免试入学比例仅为47%，最高的淄博市仅为65.9%。这说明，唯分数的思维普遍存在，半数以上的学校、特别是初中学校还在用应试的办法、考试的方式遴选学生、抢夺生源，导致小学阶段就要背负应试压力。另一个例子，我们明确要求中小学校不得分重点班、快慢班，单据调查数据显示，小学仍有3.3%、初中仍有13%的学校分班，高中的分快慢班、重点班的比例达到了55.6%，超过了半数。再比如，个别地区、学校重视中考科目、高考科目，存在搞阴阳课程表、音体美课程开设不全的问题，初中阶段音体美课程开设率最高的为95.3%、最低的不足80%；高中阶段音体美课程开设率最高的为87.2%、最低的不足60%。

（二）校外培训机构鱼龙混杂推波助澜。

校外辅导培训已经从单纯学科培训衍生到各类兴趣特长培训，在巨大市场的吸引和作用下，越来越多的个人和机构以各种名义浸入其中，鱼龙混杂。习近平总书记一针见血地指出，“一些校外培训机构违背教育规律和学生成长发展规律，开展以‘应试’为导向的培训，增加了学生课外负担，增加了家庭经济负担，甚至扰乱了学校正常教育教学秩序，社会反映强烈。” 校外培训火爆发展，许多家庭被绑架其中，裹挟家长强迫孩子参加辅导培训。部分校外培训机构超前教学、超纲教学、强化应试等，加重了学生课业负担，对学校正常教学活动带来了干扰。校外培训的无序发展，客观上导致学生学业成功越来越依赖校外培训，越来越多的孩子被校外培训“绑架”，学校教育功能也被严重削弱。教育培训机构看似是“校外”的事儿，但加重的是学生课外负担，冲击的却是校内的教育生态，亟需进行规范治理，使其走上良性发展轨道，做到学校教育有益补充的回归。但是，长期以来，校外培训机构存在着摸排难、监管难、执法难等突出问题，存在着管理主体和责任边界不明晰的问题，影响了校外培训机构的治理规范。

（三）中小学生课后服务体制机制不健全。

当前，学生课后“三点半”问题社会关注，虽然各级教育部门制定了加强中小学生课后服务的意见，但由于前期保障激励措施明确不足，推进仍然存在一定困难。主要一是安全管理压力较大。保证每位学生的安全是当前学校面临的首要任务和最大难题，课后服务是以学生自学和课外兴趣活动为主，一般安排教师轮流值守，人手不足。而社会对安全事故忍度普遍较低，一旦发生事故，家长诉求往往超出学校承担能力，学校压力较大。二是教师配备不足问题。近年来，虽然学校教师配备有了明显改善，但个别学校仍然缺编少人，学科结构性不足的问题比较突出，缺乏开展体育、艺术、科普、写作等才艺活动和自主阅读、娱乐游戏、拓展训练、法律知识、安全知识、灾害自救、紧急救护等综合实践活动的专业教师。同时，教师缺乏导致无法通过调休来实现轮流服务。三是前期部分地区绩效工作落实不到位，激励不足。多数地区绩效工资采用平均发放的办法发放，学校没有调配教师绩效工资的权力。课后服务教师多是志愿开展，没有工作补贴，导致教师参与积极性不高。四是经费保障问题。学校组织开设兴趣特长类课程，相关实践活动时，本校没有能力开展，需要外聘师资或购买社会专业机构服务，这部分需要额外投入资金，目前仅有部分地方财政进行了支持。种种原因导致前期课后服务效果不理想，家长还是将孩子推往校外辅导培训机构和形形色色小饭桌的居多。

（四）部分家长育儿观、成才观存在偏差

部分家长重学生考试升学、而忽视孩子身心健康成长和全面发展。有的家长存在攀比心理，总怕孩子输在起跑线上，不以孩子兴趣出发，为孩子安排各种兴趣辅导培训，搞得孩子的生活和时间被学业和特长培训过分挤占。而家长观念的转变需要加强家长教育引导，目前家庭教育整体工作机制尚不健全完善，工作组织、保障、研究、推进、评价等各个方面均缺乏系统设计和有力的实施。

四、下步工作建议

学生课外负担重问题的解决，需要兼顾校内规范和校外治理，需要治标与治本相结合，需要多部门协同发力，形成全社会关注青少年身心健康成长的良好氛围，构建新型的“政府、学校、家庭、社会”关系。要认真贯彻落实党的十九大精神、全国教育大会精神及习近平总书记系列重要讲话精神，在树立科学教育观念规范办学行为、规范校外培训机构发展、加强课后服务工作和转变家长育儿理念上持续发力，切实减轻中小学生课外负担，促进青少年身心健康发展。

（一）践行习近平教育思想，落实立德树人根本任务。在全省教育系统开展“坚持立德树人 回归教育初心”大讨论活动，组织各级教育行政部门、中小学校、广大教师、学生家长深入开展大学习、大调研、大讨论、大改进教育活动。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕立德树人根本任务，大力发展素质教育，查摆教育系统内部认识不到位、办学不规范、群众不满意的难点、热点、焦点问题，建立台账，逐一改进。特别针对不遵循教育规律和青少年发展规律的问题，切实规范教育教学，减轻中小学生课外负担，注重德智体美劳全面发展，落实立德树人根本任务。

（二）部门联手，规范治理校外培训机构。持续开展校外培训机构治理工作，巩固排查成果，全部纳入监管体系。强化问题整改，对拉网排查的问题根据台账逐一整改落实到位。突出治理重点，着力排查整改安全问题、助推应试及与学校招生入学相挂钩的问题。建议应加强顶层统筹设计，制定出台规范意见，健全校外培训机构执法监管体系。理清校外培训机构监管、治理责任主体和边界，纳入地方综合治理工作体系，层层组建校外机构非法办学执法队伍，加强执法力量建设，确保执法有据、执法有责、执法有力。

（三）强化保障，完善课后服务工作机制。进一步明确课后服务内容，加强工作指导，鼓励各中小学校组织学生开展各类文体活动，并对个别学习有困难的学生给予辅导。鼓励各地积极探索，通过组织志愿者、购买社会资源参与等多种形式开展课后服务。鼓励有条件的市、县（市、区）设立课后服务专项经费，用于教师超工作量奖补、校外人员补助或购买社会服务。建议进一步完善工作机制建设，强化财政支持保障，明确教师激励措施，统筹团委、妇联等部门共同参与，切实提高中小学课后服务的实效和质量。

（四）多方合力，推动家长教育。组织各部门健全完善工作体系，着力纳入全社会力量加强家长教育、家风建设和家校社共育，引导培树家长科学育儿理念和良好家风。建议健全完善“政府主导、部门推动、社会参与”的家庭教育工作机制，加强投入保障，强化教育研究，积极发挥教育、民政、妇联、团委等各部门职能作用，着力强化家长教育工作。