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让法治的阳光照进每一处校园
发布日期:2018-12-07 14:59 浏览次数:

40年斗转星移,40年山河巨变。改革开放不仅让中国经济社会发展实现历史性飞跃,也使民主法治建设取得了令世人瞩目的成就。追逐着改革开放的浪潮,踏着奋发有为的步伐,山东教育法治建设坚定地一路走来,科学决策,缜密部署,稳步推进,让法治的阳光照进每一处校园,为千百万教师和学生撑起一方法治的晴空。

起步阶段:认真落实国家有关法规规章

1978年至1985年,由于历史原因,山东地方教育法治建设处于起步阶段。其间,山东没有出台一部地方教育法规,主要是出台了一部规章和一些规章性文件,落实国家有关法规规章。

转发国家有关法规、规章和规范性文件方面,先后转发《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》《关于评选特级教师的暂行规定》《关于实行高等学校教师职责及考核的暂行规定》《关于在城市试行六年制小学问题的通知》。省委、省政府先后发布《关于贯彻执行〈中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定〉的通知》《关于贯彻执行〈国务院关于筹措农村办学经费的通知〉的意见》《关于贯彻国务院发布的〈征收教育费附加的暂行规定〉的通知》。

省委、省政府发布地方教育规范性文件方面,相继发布或颁布《关于中等教育结构改革的初步意见》《关于改善民办教师的待遇和减轻其负担问题的通知》《关于办好中等师范教育的几点意见》《关于加强教育工作的决议》《山东省高等教育自学考试若干规定》《关于加强和改革农村学校教育几个问题的决定》《关于加速发展农村中等技术教育的决定》《关于中小学领导管理体制的暂行规定》《山东省社会力量办学暂行办法》。

大发展阶段:地方教育立法体系日臻完善

1986年至2018年,山东迎来地方教育立法大发展的新阶段。各项法规的颁布施行,使山东教育事业有了强力保障,有效助推山东教育各项工作走在全国前列,助力全省城乡教育在高品质发展的道路上写就“奋进之笔”。

地方性法规方面,1986年9月,山东省第六届人大常委会第21次会议通过《山东省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》,标志着山东省地方教育立法的开始。自此之后,山东地方教育立法稳步推进。1995年12月,山东省第八届人大常委会第19次会议通过《山东省实施〈中华人民共和国教师法〉办法》。2000年之后,我省地方教育立法驶入快车道。2000年12月,山东省第九届人大常委会第19次会议通过《山东省职业教育条例》。2001年12月,山东省第九届人大常委会第24次会议通过《山东省教育督导条例》。这也是全国省级第一部教育督导地方性法规,开了全国先河。2004年5月,山东省第十届人大常委会第8次会议通过《山东省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》。这是省级层面第一部落实国家通用语言文字法的实施办法,在全国具有典型示范意义。2009年11月,山东省第十一届人大常委会第14次会议通过《山东省义务教育条例》,同时废止了1986年的《山东省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》。该条例的规定更为全面细致,对于实施素质教育、推进义务教育均衡发展、全面提升我省义务教育的质量水平、全面落实教育依法行政和依法治教,具有重要的现实意义和深远的历史意义。2018年1月23日,山东省人大常委会对《山东省教育督导条例》进行了修正。

省政府规章方面,省政府在1983年和1991年先后颁布了具有规章性质的规范性文件《山东省高等教育自学考试若干规定》和《山东省实施〈教育督导暂行规定〉办法》。但第一部具有规范意义的省政府规章,则是1991年8月以省政府第21号令颁布的《山东省实施〈幼儿园管理条例〉办法》。此后,我省教育类政府规章出台比较缓慢。直到2012年10月,省政府第133次常务会议通过了《山东省对违规从事普通中小学办学行为责任追究办法》,并以省政府第255号令公布。这是时隔20多年后,省政府再次颁布教育规章,也是山东省第一部专门针对普通中小学违规办学行为的问责办法,首次对普通中小学违规办学行为进行了界定,并明确实行问责,具有创新意义和示范价值。2014年,以省政府第272号令颁布《山东省学前教育规定》,并同时废止《山东省实施〈幼儿园管理条例〉办法》。该规定在城镇居住区配套幼儿园、加大对民办幼儿园特别是普惠性幼儿园扶持力度等方面有较大突破。2015年12月,省政府颁布《山东省校车安全管理办法》,以省政府第295号令公布,对于推动构建更加规范有序的监管体系,提高学生、家长、学校的安全意识,营造良好的校车安全运行环境,具有积极的作用。2016年,废止《山东省高等教育自学考试若干规定》。

新时期:全面落实依法行政依法治教格局形成

随着我省“5+3”地方教育立法格局的构建,全省已形成了较为完善的地方教育法规规章体系,为全面推进依法治教奠定了制度基础。

积极推进行政审批制度改革

自2004年《行政许可法》颁布实施以后,我省教育行政审批工作开始步入规范化轨道,几经调整变革。最初依法确定山东省教育厅行政许可项目13项,其中审批事项7项,包括:1.高等学校教师资格认定;2.中小学课程教材审定;3.实施高等专科教育和非学历高等教育、高级中等教育、自学考试助学、文化补习、学前教育等的中外合作办学项目审批;4.实施中等学历教育、自学考试助学、文化补习、学前教育等中外合作办学和民办非学历高等教育的机构筹设、设立、变更和终止审批;5.实施民办学校以捐赠者姓名或者名称作为校名的审批(不含民办高等学历教育和省人力资源和社会保障厅批准的民办学校);6.举办国际教育展览审批;7.利用互联网实施远程学历教育的教育网校审批。核准事项2项,包括:1.经省教育厅审批设定的中外合作办学机构聘任(变更)校长或者主要行政负责人和变更合作者、住所、法定代表人核准;2.民办非学历高等教育机构聘任校长和变更举办者核准。备案事项4项,包括:1.经省教育厅审批设立的中外合作办学机构的理事会、董事会、联合管理委员会组成人员名单备案;2.经省教育厅审批设立的中外合作办学机构开设的课程和引进的教材备案;3.经省教育厅审批设立的中外合作办学机构和民办学校的招生简章、广告备案;4.经省教育厅审批设立的民办学校修改章程、学籍、教学管理制度和设置专业、开设课程、选用教材备案。对这些行政许可项目,依法明确了办理的机构、依据、条件、数量、期限、程序等,并向社会公示,作为执法依据。

2010年12月,省政府首次以230号令公布了省级保留的行政许可事项、非行政许可事项。省级教育行政许可事项共保留8项,包括:1.高等学校教师资格认定;2.中小学地方课程教材编写核准与审定;3.中外合作办学项目审批;4.实施中等学历教育和自学考试助学、文化补习、学前教育等中外合作办学机构设立、分立、合并、变更和终止审批;5.民办非学历高等教育的机构筹设、设立、变更和终止审批;6.实施民办学校以捐赠者姓名或者名称作为校名的审批(不含民办高等学历教育和省人力资源和社会保障厅批准的民办学校);7.举办国际教育展览审批;8.利用互联网实施远程学历教育的教育网校审批。

2013年之后,省政府大力推行行政许可清单制度,经过重新梳理,省级教育行政审批事项共10项。同时,积极推进行政审批事项取消下放,2011年以来,先后取消“举办国际教育展览审批”“中外合作办学机构校长或者主要负责人核准”“民办非学历高等教育机构校长核准”“利用互联网实施远程学历教育的教育网校审批”“高等教育自学考试专科专业审批”“民办学校以捐赠者姓名或者名称作为校名审批”“自费出国留学中介服务机构资格认定”等7项行政审批,下放“自费出国留学中介服务机构资格认定”和“开办外籍人员子女学校审批”2项行政审批,将“举办高等专科教育的中外合作办学机构审批”“举办非学历高等教育的中外合作办学机构审批”和“举办中等学历教育和自学考试助学、文化补习、学前教育的中外合作办学机构审批”等3项行政审批整合为1项“中外合作办学机构审批”,将“中小学地方课程教材审定”1项行政许可调整为其他行政权力事项。取消“高等教育自学考试专科专业审批”后,省教育厅非行政许可审批事项全部取消。截至目前,省教育厅行政许可事项共5项,分别是“高等学校教师资格认定”“民办非学历高等教育机构筹设、设立、分立、合并、变更、终止审批”“高等职业学校筹设、设立、分立、合并、变更、终止审批”“中外合作办学机构审批”“举办实施专科教育和高级中等教育、自考助学、文化补习、学前教育的中外合作办学项目审批”,较2014年底行政审批清单公布的10项削减一半。

在行政审批取消下放的同时,省教育厅先后出台了《山东省教育厅行政执法规程》《山东省教育厅行政效能监察暂行办法》《山东省教育厅实施教育行政许可办法》等文件,编写出版了《教育行政执法实用手册》,成立了行政许可办公室,对行政执法责任制情况和行政执法依据进行了全面梳理,促进行政管理合法化、科学化、规范化,提高了工作效率和依法行政水平。2014年,省教育厅被省政府确定为5个行政审批规范化管理试点单位之一。对保留的省级教育行政审批事项,编写行政审批事项业务手册和服务指南,逐项规范事项编码、承办机构、实施依据、办理条件、申请材料、办理时限和办理流程以及监督投诉、权利救济等要素内容。2015年,省级行政许可事项全面实现全程网办,1项通过国家系统运行,4项通过省级政务服务平台运行。2017年底,省政府印发了新的“三定”规定,省教育厅政策法规处加挂行政许可处牌子,负责行政许可事项的受理、办理和组织协调工作。

实行行政权力清单制度

依据现行有效的教育法律法规规章和中央、我省有关政策文件,坚持依法行政、于法有据的原则,梳理行政权力52项,其中行政审批10项、行政处罚21项、行政确认4项、其他权力17项。经省政府常务会议审议通过,2014年12月31日,行政权力清单通过省政府、省编办和省教育厅网站向社会全面公开。实行行政权力动态管理,依据法律法规修改情况及时调整行政权力事项及要素。2015年底,根据省政府关于削减行政审批事项的决定,省教育厅行政审批削减至5项,其他权力调整为18项,行政处罚和行政确认事项数量保持不变,行政权力总数精简至47项。

加强行政管理源头法治建设

加强规范性文件监督管理。定期开展规范性文件集中清理工作,先后进行了民办教育歧视性政策、有关行政强制规定等专项清理。2011年,依据国家和我省中长期教育改革和发展规划纲要精神进行了大规模的规范性文件清理,2000年之前发布的规范性文件和2005年之前标注“试行”或“暂行”的规范性文件基本实现废止或失效。2013年,在党的群众路线教育实践活动中,对有关规范性文件进行了清理。2012年起,按照《山东省行政程序规定》要求,全面贯彻实施规范性文件统一登记、统一编制登记号、统一公布“三统一”制度。2015年,全面清理2012年前的规范性文件,决定废止失效72件,修改30件,保留继续有效71件。自2016年起,省教育厅所有规范性文件全部实现统一登记、编号。建立了规范性文件目录制度,逐件明确了有效期和失效日期,并定期调整更新目录。2018年以来,对照宪法修正案、监察法、新旧动能转换、著名商标保护、军民融合发展等新形势、新要求,会同法律顾问对省教育厅法规规章规范性文件进行了全面集中清理。经清理,建议修改2部地方性法规、3部省政府规章,决定规范性文件废止6件、宣布失效5件、修改6件,继续有效87件。推动建章立制,构建有效的规范性文件管理制度体系,先后印发《山东省教育厅关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》《山东省教育厅法规规章规范性文件制定程序规定》《山东省教育厅关于进一步规范法规规章起草和规范性文件制发工作的通知》,对规范性文件制定程序及每一个环节的要求作出具体规定。

建立健全重大行政决策机制。2012年出台《山东省教育厅重大行政决策程序规定(试行)》,明确决策事项的范围、责任,将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序。制定规范性文件制定程序规定,明确规范性文件制发流程,对规范性文件起草、审查、“三统一”和备案、信息公开各个环节提出了具体要求。2016年印发《承办重大决策事项工作流程》,明确重大决策从拟订方案到集体讨论决定的每一个环节的具体要求、责任主体、材料清单以及时限。

改进和加强教育行政执法

完成教育行政处罚事项流程再造。按照省政府工作部署,2012年对省级行政处罚事项进行了集中清理和流程梳理,依据相关法律法规规章,对教育行政处罚事项按照立案、责令限期改正、调查取证、案件处理审批、行政处罚告知、复核、听证、制作并送达行政处罚决定书、行政复议与诉讼、监督执行、申请人民法院强制执行、结案归档等12个基本环节进行了流程梳理。明确了每一项行政处罚的法律依据、办理时限、承办处室和工作流程;同时确定了每一个工作环节的办理人姓名及职务、办理时限及提报材料。

规范行政处罚裁量基准。为贯彻《山东省规范行政处罚裁量权办法》,2013年11月,省教育厅制定了《山东省教育厅行政处罚裁量基准》并公布执行。该基准对涉及高等教育、民办非学历高等教育、中外合作办学、教师资格考试及认定、学业证书发放、职业教育、语言文字等方面的行政处罚事项,根据违法情节轻重划分为情节较轻、较重、严重三个档次,在法定的行政处罚种类和处罚幅度范围内,进一步细化了裁量基准,为依法合理实施行政处罚奠定了制度基础。2017年,对行政处罚事项清单做了进一步梳理规范,重新编订了裁量基准。按照省政府的统一部署,积极推进行政处罚网络运行。

高校章程从无到有,现代大学制度逐步建立和完善

章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共服务职能的基本准则。2014年5月27日,省教育厅发布《山东省普通高等学校章程建设计划》,开启了我省高校章程建设的征程。经过一年半的紧张工作,2015年底,全省102所公办普通高校全部完成章程制定,并核准发布。由此,全省高校实现了有章可循,进入了依章办学的时代。

在高校章程建设工作中,省委、省政府领导始终给予高度重视和关心。2014年8月,时任省长郭树清同志在《我省高校章程建设有关情况汇报》上作出批示,要求认真总结高校改革试点经验,探索有中国特色的现代大学制度。2016年4月,省委办公厅、省政府办公厅《关于推进高等教育综合改革的意见》强调,以完善治理结构为抓手,推进现代大学制度建设。教育部政策法规司对我省高校章程建设给予悉心指导和支持鼓励,并转发了我省章程建设计划。2014年10月,在教育部召开的全国地方高校章程建设推进工作会议上,省教育厅作经验介绍。

章程的生命力在于实施,章程的权威也在于实施。为推进章程的实施,2016年5月,省教育厅印发了《关于高校完善以章程为核心制度体系的通知》,要求加强配套制度建设,形成一整套学校管理与办学活动的基本规范,使学校各项工作有据可依、有章可循。为此,下发了《山东省高等学校章程配套制度指导目录》,推动高校制定并完善党委(常委)会、校长办公会、学术委员会、理事会、教职工代表大会、学生代表大会、人事管理、学生管理、教学科研、考试招生、资产财务、后勤、安全、对外交流与合作等方面的制度,建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等程序性制度,进一步减少自由裁量空间,约束学校内部管理行为。各高校由此进一步丰富明晰了学校管理体制、内部治理结构等基本制度,学校工作更加科学有效。

2016年底,省教育厅委托省教育科学研究院,对全省高校章程实施情况作第三方评估。专家组通过网络问卷、进校调研、个别访谈以及文件调阅等方式,对全省39所普通高校以及5所高职院校开展了系统性的高校章程执行与落实情况评估工作。其中,网络问卷学生样本81838人,教师问卷样本9193人,实现了大样本与广覆盖。评估结果表明,章程执行与落实成效显著,高校内部治理结构进一步完善。特别是在现代大学制度框架下,各高校进一步明晰了政府、社会与高校的关系,坚持正确的思想路线与教育方针,充分行使办学自主权,有效推动了学校管理的民主化、科学化与法治化进程。

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